土地是文化和旅游業(yè)發(fā)展中最重要的生產(chǎn)要素之一，也是文化和旅游項(xiàng)目開發(fā)中不可或缺的內(nèi)容，然而現(xiàn)行城鎮(zhèn)用地規(guī)劃不“配”鄉(xiāng)村振興和文化旅游業(yè)發(fā)展，由于土地問題也引發(fā)了不少的利益矛盾和政策法規(guī)沖突。近期，《中國旅游報(bào)》《四川日報(bào)》等主流媒體陸續(xù)刊發(fā)來也股份創(chuàng)始人楊振之教授研究文章，探討文旅融合背景下“點(diǎn)狀供地”的探索及創(chuàng)新，文章得到四川省文化和旅游廳官網(wǎng)轉(zhuǎn)載，真知灼見引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。
四川省文化和旅游廳官網(wǎng)報(bào)道
《四川日報(bào)》2019.5.9專欄
《中國旅游報(bào)》2019.4.19專欄
土地要素供給是文化和旅游項(xiàng)目成立的必要前提，直接決定項(xiàng)目開發(fā)成本和可持續(xù)性，因此，該領(lǐng)域的基礎(chǔ)性創(chuàng)新是文旅融合發(fā)展所亟需的關(guān)鍵保障。日前召開的四川省文化和旅游發(fā)展大會提出，要?jiǎng)?chuàng)新要素保障機(jī)制，對必要的用地要傾斜支持，通過探索實(shí)施點(diǎn)狀供地、先租后讓、租讓結(jié)合、盤活存量資源等方式保障解決。其中提到的“點(diǎn)狀供地”，就是一項(xiàng)具有針對性的基礎(chǔ)性創(chuàng)新。
過去“宗地”模式的用地標(biāo)準(zhǔn)，并不適合旅游業(yè)特征，往往造成用地指標(biāo)浪費(fèi)，大大增加土地成本，投資商無心也無力將資金用于旅游產(chǎn)品打造，在相當(dāng)程度上倒逼旅游項(xiàng)目“地產(chǎn)化”。
第一，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)無法適應(yīng)旅游用地復(fù)雜性特征。現(xiàn)行旅游用地有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)“脫胎”于城市用地分類體系，僅考慮符合日常生產(chǎn)生活需求的城市用地功能特征，習(xí)慣層次清晰配置商業(yè)和居住用地。而旅游恰恰是社會人群的非日常活動(dòng)，鄉(xiāng)村旅游、旅游特色小鎮(zhèn)、文化旅游綜合體、主題度假村等綜合性旅游項(xiàng)目的功能訴求疊加交織，很難明確單一用地性質(zhì)。
第二，對旅游地產(chǎn)項(xiàng)目而言，舒朗空間和人文氛圍才是用戶價(jià)值與業(yè)主價(jià)值的共同基點(diǎn)，然而目前用地標(biāo)準(zhǔn)僅規(guī)定住宅項(xiàng)目“容積率不小于1.0”，僵化依據(jù)這個(gè)要求只會刻意提高旅游用地容積率，不僅影響游客體驗(yàn)，還會因供大于需造成浪費(fèi)。
第三，旅游類項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)用地需求可能是數(shù)百畝的量級，若按照現(xiàn)行“塊狀供地”邏輯，相應(yīng)征地“量級”可能會上升到以千畝計(jì)，土地成本倍增，會倒逼原本應(yīng)是“堆沙成塔、細(xì)水長流”的旅游項(xiàng)目被迫選擇“快進(jìn)快出、一夜羅馬”的房地產(chǎn)模式。
第四，農(nóng)村集體土地在資產(chǎn)確權(quán)、資產(chǎn)定價(jià)、資產(chǎn)交易等方面存在障礙，直接限制旅游項(xiàng)目的融資。
第五，套用城市標(biāo)準(zhǔn)還導(dǎo)致項(xiàng)目選址混亂、指標(biāo)供給壓力、地價(jià)不良導(dǎo)向、用地審批混亂、項(xiàng)目同質(zhì)化等現(xiàn)實(shí)問題。
可見，現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地管理法規(guī)政策無法靈活適配旅游用地訴求，在合法合規(guī)的前提下，合理有序的由“塊狀供地”轉(zhuǎn)為“點(diǎn)狀供地”，是統(tǒng)籌解決上述問題的最優(yōu)途徑。
1、探索設(shè)立旅游規(guī)劃建設(shè)專項(xiàng)用地標(biāo)準(zhǔn)
在符合國家相關(guān)法規(guī)前提下，盡早明確旅游規(guī)劃建設(shè)專項(xiàng)用地標(biāo)準(zhǔn)或管理辦法，這是保障旅游用地分類清晰、實(shí)操有效的前提。
建議以市場/用戶為導(dǎo)向，將旅游用地分為自然旅游用地、文化旅游用地、度假旅游用地和鄉(xiāng)村旅游用地等四個(gè)大類，根據(jù)每個(gè)大類相關(guān)的典型旅游活動(dòng)和旅游場所，針對性劃分旅游用地小類。
2、以“點(diǎn)狀供地”解決根本“痛點(diǎn)”
由“塊狀供地”轉(zhuǎn)為“點(diǎn)狀供地”是解決旅游用地問題的合理且關(guān)鍵選擇。
一方面，旅游項(xiàng)目開發(fā)大多依托于自然條件良好的山地、森林、水體環(huán)境，其建設(shè)本身并不過多依賴于項(xiàng)目內(nèi)部的景觀建設(shè)。由此，其內(nèi)的道路、水體、綠地等類型用地都可以設(shè)定為租賃供地方式，而景區(qū)內(nèi)具備游賞功能的道路甚至可以劃歸A2文化設(shè)施用地，采取劃撥供地方式。盡管劃撥用地不能計(jì)入業(yè)主資產(chǎn)，但這仍會給旅游項(xiàng)目成本和品質(zhì)帶來支持。
另一方面，“點(diǎn)狀供地”是用建筑實(shí)際占地面積來核算用地指標(biāo)，即以基地面積核算真正的用地指標(biāo)，再根據(jù)土地價(jià)值核算土地價(jià)格，這樣用地成本會降低很多倍。浙江省開展了相關(guān)探索，希望點(diǎn)狀供地成為未來旅游用地供給的發(fā)展方向，其妥善解決了土地資源和社會資本的節(jié)約利用問題，避免人為造成不必要的土地資源稀缺，令社會資本得到更為充分靈活的運(yùn)用。實(shí)際上，如果“點(diǎn)狀供地”運(yùn)用于城市土地管理，也可對平抑房價(jià)發(fā)揮積極作用。
“點(diǎn)狀供地”還有很多優(yōu)勢：
一是減輕旅游企業(yè)負(fù)擔(dān)，獲取土地成本降低，更多資金投入核心吸引物項(xiàng)目建設(shè)中，并減少因資金壓力以至項(xiàng)目“爛尾”；
二是政府管控能力加強(qiáng)，租賃為主的用地方式令旅游活動(dòng)空間和環(huán)境空間界定清晰，最大化避免土地指標(biāo)的浪費(fèi)，并便于對整個(gè)項(xiàng)目的旅游產(chǎn)品和體驗(yàn)品質(zhì)加以整體把控；
三是保障項(xiàng)目用地，可以結(jié)合旅游項(xiàng)目建設(shè)類型的特點(diǎn)，因地制宜保障項(xiàng)目建設(shè)用地和環(huán)境用地的均衡配搭；
四是用地審批問題，可以簡化用地審批流程，可結(jié)合國家的相關(guān)政策或用地法規(guī)進(jìn)行簡化操作，使項(xiàng)目審批相對便捷。
特別是上述第四點(diǎn)“用地審批問題”。我們現(xiàn)在開發(fā)一個(gè)項(xiàng)目的用地審批流程可謂“艱難”，全程至少耗時(shí)半年，即便是采取現(xiàn)場辦公等積極方式，也至少要4個(gè)月的時(shí)間。想要提升這一方面的辦事效率和效果，就必須叫停過往以總體規(guī)劃和可行性研究報(bào)告開路，違背程序“先斬后奏”的開發(fā)用地方式，要科學(xué)且前瞻地制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，切實(shí)合理且靈活創(chuàng)新地安排用地方式，統(tǒng)籌優(yōu)化報(bào)批報(bào)建制度體系，以此解決用地實(shí)操中的長期桎梏。
3、旅游用地政策創(chuàng)新需以規(guī)劃為先導(dǎo)
首先是在法定規(guī)劃中納入旅游用地考量。在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的“用地規(guī)劃”部分和土地利用規(guī)劃中統(tǒng)籌旅游休閑相關(guān)各類用地的布局和指標(biāo)；將旅游休閑重點(diǎn)項(xiàng)目新增建設(shè)用地納入地方政府《土地利用年度計(jì)劃》，為其優(yōu)先供應(yīng)土地指標(biāo)；在符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下，國有機(jī)構(gòu)土地權(quán)利人利用現(xiàn)有房產(chǎn)開發(fā)旅游設(shè)施的，可保持土地權(quán)屬和分類不變；規(guī)范和鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法靈活使用農(nóng)村建設(shè)用地。只要嚴(yán)守基本農(nóng)田“紅線”，農(nóng)村建設(shè)用地是可以市場化的，包括宅基地也是可以采取流轉(zhuǎn)方式的，如此將兼顧解決農(nóng)民存量資產(chǎn)變現(xiàn)和旅游建設(shè)用地供給問題。
其次是提升重大旅游規(guī)劃的法定地位。以全域旅游示范區(qū)、大型旅游功能區(qū)/協(xié)作區(qū)規(guī)劃等涉及廣泛、意義重大的重要旅游規(guī)劃統(tǒng)籌相關(guān)區(qū)域的規(guī)劃體系，乃至給予這些重大旅游規(guī)劃“準(zhǔn)法定待遇”；鼓勵(lì)重大旅游規(guī)劃項(xiàng)目根據(jù)實(shí)際情況探索旅游休閑相關(guān)建設(shè)用地的類型歸屬和供應(yīng)方式，逐步形成可供全國推廣乃至納入法定用地標(biāo)準(zhǔn)的系列標(biāo)準(zhǔn)模式。
最后是調(diào)整“點(diǎn)狀供地”相關(guān)規(guī)劃政策?！包c(diǎn)狀供地”會對控制性詳細(xì)規(guī)劃體系提出全新要求，需以規(guī)劃政策調(diào)整為先導(dǎo)；現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃是以“塊狀用地”為標(biāo)準(zhǔn)，界定相應(yīng)的強(qiáng)制性指標(biāo)對整體的地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)管控；“點(diǎn)狀供地”則需要進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃及修建性詳細(xì)規(guī)劃與概念性規(guī)劃的結(jié)合，以便于“點(diǎn)狀用地”政策的精準(zhǔn)落地和執(zhí)行。
旅游用地是關(guān)乎旅游業(yè)優(yōu)質(zhì)可持續(xù)發(fā)展的核心問題。旅游業(yè)作為我國新時(shí)代下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，有理由在用地制度安排上獲得如工業(yè)、農(nóng)業(yè)那樣的專項(xiàng)扶持，“點(diǎn)狀供地”政策便是一重要舉措。此輪旅游用地標(biāo)準(zhǔn)、管理乃至規(guī)劃實(shí)務(wù)的優(yōu)化調(diào)整是推進(jìn)我國旅游供給側(cè)改革的必要前提，將為旅游業(yè)實(shí)效賦能，顯著提高旅游業(yè)對資本、人才等要素的吸引力。
